陈衍 王佳倩 郑潇敏 | 面向全球技能发展：青年、教育与就业

面向全球技能发展：青年、教育与就业

陈衍, 王佳倩, 郑潇敏

浙江工业大学职业技术教育学院/浙江省职业教育发展研究院

技能与青年就业、教育战略、经济发展、社会福祉等问题密切相关，近年来引发了国际组织和各国的持续关注。国际劳工组织致力于将技能开发体系成果转化为所有人的体面就业、生产力和经济持续增长（ILO, 2021）。联合国儿童基金会关注各国儿童和青年所面临的技能挑战，并努力探索更全面和包容的技能发展措施（UNICEF, 2022）。联合国教科文组织在2023年世界青年技能日举办“赋权青年，创造可持续未来”活动，展示青年技能发展的积极影响（UNESCO, 2023）。美国成立“21世纪技能联盟”，共同制定21世纪技能框架，将其看作信息时代职业生涯的必备技能（P21, 2009, p. 2）。英国专门制定技能相关的教育法案，创建基于学徒制和T级资格（T-Levels）的统一技能系统，以促进青年就业与经济增长。澳大利亚通过技能培训包项目提升公民的可雇佣技能，从而提高公民的社会就业参与度及社会包容度（DESE, 2019）。在构建人类命运共同体的当下，优化技能系统不仅是某国的内部事务，更是国际社会共同面临的任务。国际社会将技能看作解决社会问题的重要工具，针对技能开发、技能预测、技能培训等议题制定专项政策，以技能优化推进经济与社会发展。

近年来，我国政府也逐渐认识到技能在人才培养、经济发展等各领域中的重要性。在2021年4月举办的全国职业教育大会上，我国首次提出“技能型社会”的理念，并将培养技能型人才作为提高国家经济实力、科技实力、国际竞争力的重要支撑。同年6月印发了《“技能中国行动”实施方案》，作为“十四五”规划的一项重点工作，提出形成一支规模宏大、结构合理、技能精湛、素质优良，基本满足我国经济社会高质量发展需要的技能人才队伍（中华人民共和国人力资源和社会保障部，2021）。2022年10月，《关于加强新时代高技能人才队伍建设的意见》指出，加强高技能人才队伍建设对于缓解就业结构性矛盾，推动高质量发展具有重要意义，因此要进一步完善技能人才的培养、使用、评价、激励等制度机制（中共中央办公厅，国务院办公厅，2022）。2024年1月，人社部、国家发改委、教育部等七部门联合印发《关于实施高技能领军人才培育计划的通知》，要求围绕国家重大战略、重大工程、重大项目、重点产业需求，在先进制造业、现代服务业等有关行业重点培育高技能领军人才（中华人民共和国人力资源和社会保障部，2024）。从技能相关的政策文件中可以看出，我国已经意识到技能发展有利于优化劳动力结构，缓解就业等社会性难题。为改善近年来青年失业率不断上升的状况，探索技能如何更好地衔接教育系统与劳动力市场的策略尤为重要。

已有关于技能发展的研究多围绕国别技能体系与政策展开，聚焦英国（王建梁，王秀文，2021；Salmon, 2023）、德国（郝祥军，顾小清，2021; Baethge, Wolter, 2015）、澳大利亚（祁占勇，宋宇，2022）、欧盟（陈衍等，2023）等发达国家和地区的技能发展状况，并对国家间的技能政策进行比较，如德国和瑞士的技能政策比较(Lukas, 2021)、葡萄牙和斯洛文尼亚在成人教育中的技能战略(Mikulec & Guimarães, 2023)；亦有学者立足本土，探讨我国技能型社会的构建路径（石伟平，郝天聪，2023；石洋，黄勇辉，2022）。从研究视野来看，目前国内学术界尚未对全球技能发展的趋势进行审视与把握，缺乏宏观国际层面的技能发展研究。从研究效果来看，已有研究对技能形成、技能培训、技能治理等问题的分析已较为全面深刻，但鲜有将触角延伸到青年、就业等焦点社会性问题的技能研究。在全球治理的背景下，调整人才培养战略，回应青年失业等社会问题需要拓宽技能研究的视野边界。本文在理解已有技能文献的基础上，聚焦青年、教育、就业三个与技能发展密切相关的核心领域，整合国别与国际组织的相关数据，总体把握全球技能发展趋势，以系统、宏观、跨学科的思维分析目前存在的技能挑战，尝试构建更为合理的全球技能发展行动框架。

一、全球技能发展的背景与动向

随着发达国家的经济复苏以及发展中国家的经济转型，全球范围内迎来了新一轮的经济增长。经济的发展带动科技进步和产业变革，信息技术和互联网的发展正在重新塑造传统的产业格局，而产业的变革必然引起劳动力市场的变化，包括传统行业的重组以及新兴行业对劳动者技能和素质的新要求。同时，高等教育普及化使越来越多的高校毕业生涌入劳动力市场，加之疫情的后坐力影响，各国青年面临着愈加严峻的就业形势。在此背景下，求职者自身的技能逐渐受到雇主的重视，学历证书在劳动力市场上的特权地位受到威胁，各国开始探索“学历+技能”的人才培养模式。

（一）技术变革加速技能更新

科技发展创造了新就业，也减少了传统就业岗位，未来劳动力市场需要高科技或熟练工种。随着科技发展，尤其是人工智能、自动化、机器人在工厂企业的大规模运用，传统的就业岗位逐渐减少，青年在劳动力市场面临巨大挑战。

以人工智能为代表的技术爆炸重塑了社会经济格局，极大地改变了全球经济形势与劳动力结构。机器人技术的发展正在取代全球多个部门的人类劳动力，后工业社会将进入新的自动化时代。调查显示，大约14%的工作面临完全自动化的风险，即使工作岗位仍然存在，但32%的人会因技术的更新面临工作性质的深刻转变，因此其技能也需要适应这一变化（Nedelkoska & Quintini, 2018）。世界银行的调查与这一结论相呼应，其对30多个国家进行调查后发现，在全球范围内，越来越多的工作岗位要求工人具备非常规技能（World Bank, 2020, pp. 60−62）。技术进步大大降低了自动化和人工智能的成本，机器人占据了车间，越来越多的传统劳动力将被人工智能替代。据预测，到2030年，全球将会提供30亿个以软件和机器人为基础的工作岗位，而那些非常规的工作将需要工人掌握一系列高阶的复杂技能才能顺利完成（刘坚，等，2016）。与此同时，劳动力市场缺乏高技能人才，即使是在受教育程度较高的国家，技能供给与产业需求之间也存在错位。一项针对42个国家的雇主调查显示，各国雇主普遍认为其雇员缺乏问题解决、团队合作、STEM等高阶技能（Winthrop & McGivney, 2016, p. 8）。这反映了目前的技能供给仍停留在传统技能的形成上，所培养出的劳动力难以适应新的产业格局。当今时代，技术变革提高了知识更新的速度，相比于掌握知识的内容，学会分析、应用、评估信息和知识更加重要。如果学校教育仍然停留在学科知识的传授和3R（Reading, Writing, Arithmetic）技能的培养上，学生将难以在“谷歌/百度知道一切”（Google/Baidu knows everything）的时代立足。

科技发展提出的新技能需求，加剧了劳动力技能与市场需求的不匹配程度，高技能劳动力将面临巨大缺口。对于青年而言，劳动力市场的技能需求变化既提供了新型就业岗位，也使低技能青年面临着被替代的风险。为应对全球技术变革的新形势，未来既要注重培养高技能人才，填补劳动力市场的需求缺口，还要为低技能青年提供平等的技能培训机会，增强其应对失业风险的能力。

（二）技能社会催动人才培养体系重构

筛选假设理论把教育看作“信号”，认为雇主可以通过求职者的学历水平识别其能力，从而将其安置到不同的工作岗位上，因此该理论又被称为文凭理论（Wolpin, 1977）。近年来，随着高等教育普及化，大量毕业生涌入劳动力市场，出现了文凭膨胀和学历贬值现象。雇主不再单纯依靠文凭评判求职者的能力水平，而是更看重技能这一新的“信号”。

在技术大变革的背景下，那些掌握最新技能、具有终身学习与随机应变能力的员工更容易受到雇主的青睐。目前，全球范围内呈现出以下趋势：技能证书在求职中所占的比重越来越大，对于某些职位来说其重要性甚至超过了学位证书。一些大型的跨国公司降低了学位要求，认为仅依据学位证书对求职者进行筛选是一种过于盲目草率的招聘方式，并没有充分的证据表明学生在高等教育方面取得的成功与未来专业资格方面的成功直接相关。作为求职者的青年群体也逐渐意识到技能证书对于就业的重要性。就我国而言，高学历人才考取职业技能等级证书正成为一种新趋势。以浙江省为例，截至2022年12月底，全省已有13.8万名大学本科以上学历者考取职业技能等级证书，同比增长86.5%；其中博士102名、硕士5611名，分别同比增长108%和68%（邹倜然，2023）。放眼国际，许多国家更是将技能证书看作劳动力市场的基本准入证明。以英国的微证书项目为例，完成微证书项目意味着获得了特定的技能证明，在岗位竞争中具有更强的优势（Gemma, 2022）。与文凭相比，技能的作用远不止于对劳动力市场的参与。强大的技能对于管理个人财务和生活，意识到各种潜在风险并采取措施积极应对，在人生重要转折点做出恰当选择等方面都具有关键意义（哈里楠，2004，第665页）。技能还可以帮助个人融入社会，与他人开展良好的沟通与合作，以及参与各种团体活动。从长远来看，作为一种特殊的资本形式（李云才，2008），技能存在代际传递效应，有了强大的技能基础，人们可能会将这一资本传递给他们的下一代。

从文凭社会向技能社会的转变说明劳动力市场更加注重青年的技能水平与就业能力，但绝不意味着对学历制度的摒弃。建设技能社会归根结底离不开教育和培训两重体系的支撑，这要求各国构建起完善的学历框架和资历框架，并促进学历框架与资历框架的接续与对话。技能社会要打破学历框架与资历框架中间的隔离带，改善教育文凭和劳动力技能认证之间割裂的局面，将全生命周期的技能形成理念贯彻于从学历教育到资历认证的全过程，搭建起学校教育与技能培训的立交桥。通过两者的互补与完善，培养能够适应科技发展与劳动力市场需求的高技能人才，提升技能供给与社会需求的适配性。

二、全球技能发展的问题与挑战

国家统计局公布的数据显示，青年劳动力失业率自2023年2月以来连续升高，6月份青年劳动力失业率升至21.3%，青年群体就业压力较大（王萍萍，2023）。国际上，经济合作与发展组织对其成员国的劳动力调查显示，青年人在就业与技能形成方面仍存在一定的困境，全球范围内仍有大量青年既没有就业，也没有接受教育与培训（OECD, 2023, pp. 12−13）。欧洲培训基金会对其伙伴国家青年在劳动力市场上技能潜力的调查也指出，就业能力不足、缺乏相应支持而难以从学校过渡到工作以及技能不符合岗位要求等因素可以解释青年为何在劳动力市场上地位不稳（ETF, 2020）。从劳动力市场反馈的信息来看，各国在技能形成、技能匹配、技能使用等方面普遍存在问题，这给全球技能发展带来了挑战。

（一）青年就业技能短缺的群体困境

作为劳动力市场的生力军，青年在受教育阶段要注重积累各项技能，技能形成不仅影响着个体的职业发展，更关系到经济社会的进步。经合组织将技能广泛定义为推动个人福祉和社会经济进步的特征，并制定了劳动力市场所需技能的概念框架（OECD, 2015, p. 4）。首先，较为传统的认知技能是基础，它包括对复杂信息的理解、解释、分析和交流，以及在日常生活中应用这些信息的能力。认知技能是一般性的，它与各种职业均有关，能使人们有效地参与发达经济体的社会生活。经合组织国际学生评估项目（PISA）是目前国际上公认的青少年认知技能评估工具，经合组织的成人技能调查（PIAAC）则是针对16—65岁成年人的评估工具。其次，社会情感技能在工作场所中越来越受到重视，它主要包括团队合作、目标制定、情绪管理等技能。这些技能较难评估，也不容易在短时间内直接从课堂上获得，但它们是促使个人和企业蓬勃发展不可或缺的能力，能够在团队内部及团队之间建立协同效应。最后，特定职业技能，也称为工作所要求的技术技能，它通常反映在一个人所拥有的资历中，但目前国际层面上还没有可用来评估和比较这些技能的测量工具。以上三类技能可以相互作用，生成交叉技能。例如，创造力和批判性思维往往被称为“21世纪技能”。创造性不仅包括产生新颖、原创和意想不到的内容，还包括有用并能够适应手头任务的内容，它与认知技能和社会情感技能密不可分。批判性思维包括战略思维和解决问题的能力，它具有很强的认知成分，但也包含了开放、勇敢、冒险等非认知成分。这些技能不仅是劳动力市场所重视的，对于人的可持续发展也大有裨益。

目前来看，在全球范围内，青年对于以上技能的掌握情况不容乐观。根据国际学生评估项目的调查数据，在许多经合组织国家，仍有较大比例的15岁学生在阅读和数学方面未能达到基线水平。第一周期的成人技能调查结果显示，各国平均有近10%的青年没有掌握基本的信息和通信技术技能，尽管他们的信息和通信技术基础设施越来越丰富（OECD, 2019, p. 36）。青年对基本认知技能的掌握情况难以支撑其走向劳动力市场，同样，缺乏社会情感技能也会给就业带来障碍，许多求职者因缺乏社会情感技能而被雇主拒绝，这些技能包括按时上班、团队合作以及强烈的职业道德。

面对全球错综复杂、相互交织的政治、经济、人口等问题，导致青年群体普遍技能低下的因素并不是单一的，其背后存在着复杂的影响机制。其中，教育失效是最为突出的。目前的教育系统既缺乏包容性，也无法为青年人提供时代所需的知识、经验、技能和价值观。教育参与不足和教育质量低下是青年技能形成的最大阻碍。低技能与辍学密切相关，与取得高中学历的人相比，高中辍学的青年识字和算术技能较低。在一些教育水平落后的国家，尽管接受了义务教育，但仍有很大一部分青年缺乏基本的认知技能。除教育外，社会经济背景也是影响青年技能形成的重要因素。社会经济背景不利的青年在学校内外都面临着更大的困难，在表现不佳的群体中所占比例较高。并且，由于经济条件的限制，来自弱势背景的青年在使用新技术方面并不十分熟练，因此他们对于技能形成更有可能失去信心。缺乏家庭文化资本也会使青年在技能形成上面临挫折。根据经合组织成人技能调查数据，与那些没有高中学历但父母中至少有一人达到该教育水平的青年相比，自己和父母双方均未获得高中学历的青年在识字和阅读技能方面更容易表现不佳（OECD, 2019, p. 64）。在大多数国家，父母受过高等教育的学生比父母受教育程度较低的学生更有可能上大学。

（二）从学校到工作的危险过渡

从学校走向工作岗位是每个青年人生中的重要转折点，然而大多数人在两种场域转换时却面临过渡不畅的危机。既未就业也未在教育或培训系统中的青年人，即所谓的“尼特族”（NEET）人数不断上升。联合国教科文组织用相关数据呈现了目前全球范围内青年失业的紧张形势：2019年，全球有31%的女性青年和14%的男性青年既没有就业，也没有接受教育与培训；2020年，参与就业的青年人数减少了3400万，有2.82亿青年处于尼特族境况，全球尼特族青年人数跃升至15年来的最高水平，且有12%的青年难以通过就业维持生活，仍处于极端贫困之中（UNESCO, 2022, p. 8）。尽管义务教育阶段后继续接受教育的青年人数在增加，但仍有一些青年甚至没有完成高中教育，没有掌握应有的生活和工作技能，从而难以适应劳动力市场的需求，这成为阻碍他们未来发展的绊脚石。在青年初次向劳动力市场过渡时，由于缺乏实际的工作经验，他们通常会参与非正规就业，暂时接受低技能水平的工作，成为“朝不保夕的人”（斯坦丁，2023，第29页）。生存不稳定、工作临时化、难以提升工作技能、缺乏稳定的雇佣关系和社会保障，这是全球各地“朝不保夕的人”的共同特征。全球化的推力、零工经济的兴起、后疫情时代的经济波动，再加上各国政府大幅度倒退的经济应对措施，使得非正规就业日益普遍，占全球总就业的61%，其中亚太地区和阿拉伯国家占68%，撒哈拉以南非洲地区高达86%，非正规就业者尤其集中在青年当中（UNESCO, 2022, p. 24）。尽管非正规就业可以在短期内解决青年的温饱问题，缓解紧张的就业形势，但从长远来看，临时性的工作缺乏必要的技能培训，会导致青年的技能升级路径断裂，过度发展还会加速制造业去技能化的进程，导致产业空心化（闻效仪，2020）。

为了保持和提高自己的就业能力，青年需要找到能够使用和提升他们技能的工作，从而成功地融入劳动力市场。在从学校到工作的过渡阶段，许多青年面临着重大的经济和心理压力，他们可能会陷入短暂的迷茫。如果不能顺利地度过这一时期，他们不仅会逐渐丧失自我效能感，其在学校场域中习得的技能也会慢慢退化，这会加深他们在劳动力市场的劣势，从而导致恶性循环。对于青年个体而言，他们缺乏稳定收入和安全保障，面临成为弱势群体的风险；对于社会而言，青年失业不仅浪费了教育和技能投资，还会引发一系列的不良问题，政府要花费大量的公共财政资金为这些缺乏技能、就业困难的青年提供支持与资助，造成了沉重的社会负担。

研究表明，毕业后不能顺利实现过渡的青年更有可能在职业生涯后期遭受失业和低收入的影响，即所谓的“疤痕效应”（昌硕，2019）。疤痕效应实际上是政策设置所导致的福利丧失与低岗位质量带来的外在污名化复合而成的，它使青年丧失了对职业生涯的控制，被迫参与一些临时岗位以维持生计，并因此被正规劳动力市场排斥，最终导致不良经济地位的再生产。如果青年未能成功实现从学校到工作场域的转换，将极易出现疤痕效应，使之陷入被边缘化的风险，甚至走上犯罪的道路，引发严重的社会问题。

（三）技能错配的不良后果

经合组织曾提出三种类型的不匹配：资格不匹配，即具备的资格证书不符合工作的要求；专业不匹配，即所从事的专业不是自己所学的领域；技能不匹配，即掌握的技能和完成工作所需的技能之间存在差距。学界也将技能不匹配称为技能错配——这是一项很难评估的指标，因为一项工作需要广泛的技能，而员工可能拥有其中一些技能，但缺乏其他技能。欧洲培训基金会调查发现，大多数伙伴国都认为劳动力市场的技能错配是青年失业率居高不下的原因之一（ETF, 2020）。在进入工作场所后，许多青年会出现技能错配的问题，这导致他们在工作中使用自身技能的频率较低。与工作经验丰富的人相比，青年在职业生涯开始时技能利用不足，出现某种形式的不匹配是正常的，这是因为在学校中习得的技能并不一定是职位所需要的。许多青年要经历技能调整的过程，即在劳动力市场上艰难地寻找工作，然后从事不匹配的工作。在这一过程中，未使用的技能会贬值，有用的技能会升值，并获得新的技能。一项研究调查了加拿大移民中的技能错配问题，验证了这一技能调整过程并得出以下结论：个人技能逐渐收敛于企业技术所需的最佳技能集，随着时间的推移，技能错配趋于消失（Imai et al. , 2019）。大多数情况下，技能错配的发生率会随着工作经验的增加而下降，技能回报率也会随着经验的增加而上升。

然而，如果由于结构性矛盾导致技能错配，从而导致技能利用率持续低下，技能错配就会成为重要问题。科技的飞速发展与经济结构的转型使产业体系发生了深刻的变化。以建筑产业为例，房地产行业的不景气导致一些国家的建筑部门逐渐萎缩，企业将传统职业的工作外包，加剧了传统职业的历史性下降。如果教育系统没有及时对这些变化做出反应，就会导致技能供给与劳动力市场所需技能相割裂，在一定程度上造成技能的结构性错配。技能的结构性错配如果持续存在，将会对个人和社会的技能发展带来负面影响。对于个人来说，持续性的技能错配不仅是对早期教育投资的浪费，还会丧失获得投资回报的机会。技能错配除了直接造成私人和公共的经济损失外，还可能会产生长期的不良后果：没有充分利用自身技能的青年逐渐失去这些技能，并丧失继续参与职业培训的兴趣。技能错配对青年个人的负面影响还会触及到雇主的利益，并影响企业的生产运营。一方面，技能错配导致的在职求职现象和高人员流动率增加了企业的招聘和培训成本；另一方面，由于缺乏与工作相匹配的技能，工人的工作积极性下降，从而影响企业的生产效率。长此以往，技能错配会对一个国家甚至全球的经济发展造成不良影响。

三、全球技能发展的行动框架

世界多极化和经济全球化使开放、合作、共存、发展成为全球共识，各国在国际组织的倡议与呼吁下积极参与全球治理，顶层制度设计呈现出高度协作、对外开放、多元化的优势，国际交流与合作的范围不断扩大延伸，技能、人才、教育等领域的政策对话共同构成全球技能发展行动框架作用的制度环境。构建全球技能发展的行动框架绕不开青年、教育与就业这三个主题领域。青年是劳动力增量的主要组成部分，也是该框架中的重点群体。技能连接着教育与就业，教育指向技能供给端，就业指向技能需求端。近年来，联合国教科文组织围绕青年教育、技能发展与就业提出可持续发展目标（Sustainable Development Goals, SDGs），将青年技能发展纳入全球议程，呼吁建立更强的终身教育系统服务青年就业，旨在解决青年在技能形成、技能过渡与技能匹配中的困境。为适应当今世界的快速变化，国际劳工组织、经合组织提出技能的系统治理，强调重新统筹技能系统的重要性。技能系统是一个庞大的网络，涵盖了诸多要素，并以青年、教育与就业最为突出。面向全球技能发展搭建行动框架要兼顾系统性与针对性，在整合各国已有技能政策的基础上，应遵循双重逻辑取向：在纵向上关注终身技能形成，涉及各教育阶段；横向上考虑劳动力跨国流动带来的国际技能认证与合作，建立全球技能伙伴关系。

（一）优化以技能为导向的教育系统

终身学习是在不断变化的社会中发展技能的基本途径。在人的一生中，每个阶段的学习都建立在以往学习成果和经验的基础上，消除青年在技能形成上的障碍首先依赖于高质量的学校教育系统。国际上通行的义务教育制度以全民性、平等性、普及性为主要特征，由政府负责，通过国家机制发挥主要作用。目前，全球范围内义务教育制度发展的普遍趋势可以概括为更加公平的制度设计、逐步增强的福利公益色彩、由重规模向重质量的转变。这为技能形成体系提供了良好的开端，为夯实青年的基础技能提供了制度保障。例如，西班牙为了解决长期存在的辍学问题，在小学阶段实施早期评估，为技能不足的学生提供必要的支持，并在义务教育和高中结束后再次进行评估，以维护所有学生的相同标准（OECD, 2018a, p. 48）。加拿大十分关注移民儿童的技能补偿教育，为移民儿童制定了全面的介绍方案和语言评估方案，并针对其数学技能和英语技能提供合适的课程，帮助移民学生平稳过渡（Cardoza, 2018）。伴随全球化趋势日益增强，人口的跨国移徙也更为频繁，教育公平更需关注移民、难民等新弱势群体，为移徙儿童提供基本的语言技能、认知技能培训，使他们拥有同等的受教育机会，从而更好地融入当地社会。为了培养学生的21世纪技能，希腊在所有幼儿园、小学和初中推出了21世纪技能实验室模块，着重培养学生的批判性思维、沟通协作能力、创造力以及数字技能，使学生更好地适应未来世界（IEP, 2021）。在教育生态中，教育者不仅是知识的传授者，更是塑造学生未来、引领社会发展的关键力量。特别是在义务教育阶段，学生的心智发展尚未成熟，正是形成世界观、人生观、价值观的关键时期，教育者的专业素养、教育理念以及教学方法，无一不对学生的发展产生深远影响。作为影响教育质量中最活跃的因素，教育者必须首先成为终身学习者，不断更新自身的知识体系和技能结构，深刻把握劳动力市场的动态变化，敏锐捕捉行业发展趋势，以及未来社会对劳动者技能的新要求。教育者还需要将这些理解和洞察融入到教育教学中，不仅教授学生基础知识，更要培养学生的批判性思维、创新能力、团队协作等软技能，并适时开展职业启蒙教育，帮助学生进行职业生涯规划。日本为了提高小学阶段的教育质量，推行课例研究（lesson study）的教学方法，即教师们共同确定难以教授的技能，通过查阅学术文献、借鉴以往教学经验等方式制定一个合适的教学课例，并由一位或多位教师在课堂上初步运用这一课例，教师之间相互听课，对其进行修改完善（OECD, 2018b, p. 83）。这种教学方法不仅能够更加有针对性地培养学生的相关技能，也是提高教育质量、实现教育公平的重要途径。

在过渡阶段，要充分发挥职业教育的作用，探索学徒制、学习工厂等产教融合制度，拓宽企业参与职业教育的渠道，为学生提供高质量的、基于工作的学习机会，帮助学生更顺利地融入劳动力市场。在丹麦，全国大约有117所职业学院都至少与一个地方培训委员会合作，该委员会包括由国家贸易委员会任命的当地雇主和雇员代表，以及由学院任命的教师和学生代表。地方培训委员会加强了职业学院与地方雇主之间的联系，使职业教育与培训的内容更加适应地方需要（CEDEFOP, 2016）。英国的学徒制改革强调雇主的作用，到2021年，超过3000家雇主参与了新型学徒标准的设计，以此加强职业教育与劳动力市场技能需求的一致性（DFE, 2021）。英国的T-Levels课程开发也经历了类似的合作过程：职业教育机构与雇主团体根据学徒标准，共同制定课程内容与技能要求，将基于知识的学习与基于工作场所的学习相融合（DFE, 2022）。通过工学结合的职业教育模式，学生可以在工作场所中向经验丰富的同事学习，使用岗位所需要的设备和技术，在实际工作环境中培养协同合作、冲突管理等软技能也比在课堂环境中更容易。企业专家的参与增强了职业教育的师资力量，从而提升职业教育的办学质量，也有利于降低职业学校的教学成本，缓解教师短缺困境。

对于错过义务教育的青年，各国政府应该提供“二次机会”，使其重新进入教育系统。早在2013年，欧盟所有成员国就做出承诺，确保25岁以下青年在失业或辍学后的四个月内重新获得工作或学习机会。为此，芬兰实施了青年技能计划（Young Adult Skills Programme），并将其作为青年保障计划的一部分。芬兰政府为没有获得高中学历的20—29岁青年提供了1700个学习名额，使其有机会完成高中或大专水平的职业资格培训（ILO, 2022, p. 171）。该计划重视青年融入社会所需的特定职业技能和其他基本技能，并在课堂内外为学生提供一系列支持服务。可见，优化以技能为导向的教育系统，促进教育公平，提高教育质量，为技能形成奠定良好的开端，使青年在早期具备扎实的基础技能和特定职业技能，这是构建全球技能发展行动框架的基础。

（二）鼓励正规教育之外的技能培训

在教育系统内培养劳动力就业技能对个人和社会的成功都很重要。然而，高质量的正规教育只能作为技能形成的基础，难以消除青年的技能过渡危机，从学校到劳动力市场的顺利转换仍需正规教育之外的技能培训助力。由于工作环境不断变化，仅有早期的技能投资是不够的。在技术爆炸的时代，存量劳动力在劳动力市场上面临的就业变迁最为频繁，其在正规教育系统中习得的技能面临着过时的危险。随着寿命的延长，全球范围内的老龄化趋势愈加明显，人们在劳动力市场上的时间也会越来越长，一生中的各个阶段都会产生新的技能形成需求。在技能需求结构性转换的过程中，“再技能化”培训起着关键作用。然而，许多国家的教育预算高度集中于正规教育，对正规教育体系之外的继续教育、培训和就业提升投入不足，存量劳动力参与培训的渠道较窄。针对这一困境，各国通过建立灵活的融资机制为那些有技能提升需求的劳动者提供财政激励。德国、日本采取补助形式，发放奖学金、助学金、培训支票等；法国实行储蓄机制，建立个人学习账户、定期账户等；澳大利亚、加拿大等国实施放松贷款政策，采取国家担保、利率补贴、学生贷款减免等措施支持成人技能培训；奥地利等国实行培训假制度，确保劳动力在培训期间享有获得工资、保留健康保险的权利，并保护其免遭解雇；美国推行工作准备（Work Advance）计划，在考虑雇主技能需求的基础上向低收入成年人开展正式培训，并提供行业认可的资质证书，帮助低收入成年人在有职业发展机会的高需求领域（如信息技术、交通运输、制造、医疗保健和环境整治）获得报酬更高的工作；韩国教育部与国家终身教育研究所合作，每年为 19 岁以上的低收入成年人发放约35万韩元的终身教育券，可用于支付6400多门课程和学习材料的费用，这些课程和学习材料由教育部指定的 600 多家机构提供（ILO, 2023a, p. 12）。财政激励是促进技能发展和终身学习的关键因素，不仅能够拓宽资金来源、提高资金水平，还可以通过调整现有融资机制来满足技能培训的多样化需求。终身技能形成体系必须以灵活的融资机制为支撑，为劳动力市场中的弱势群体提供技能培训的机会，实现包容性增长，同时提高企业的生产力和竞争力。

除了直接向劳动力提供培训资助，各国政府还可以向雇主提供财政激励，鼓励他们投资技能培训。澳大利亚对于那些积极参与学徒制、雇佣和培训失业者的雇主进行补贴和税收激励 （Australian Apprenticeship Support Network 2020）。爱尔兰司法部、SOLAS和爱尔兰教育培训委员会联合开展“青年转型项目”，帮助不再接受正规教育的青年获得继续教育、技能培训和就业提升的机会，以预防青年犯罪。从2022 年开始，在国家培训基金的资助下实施学徒激励计划，参与该计划的企业每年可为学徒提供2000欧元的培训补贴（Simon, 2023）。丹麦和葡萄牙实行工作轮换制度，为雇主补充劳动力，临时替换正在接受培训的工人。德国、瑞士等国家制定回报条款以保障雇主的利益，若刚接受培训的雇员提出离职，则为雇主提供法律保护，收回部分培训投资。法国的未来就业合同（emplois d’avenir）鼓励雇主雇佣低技能的失业青年，聘期三年。在这期间，政府承担75%的工资费用，而作为回报，雇主提供一名指导教师陪伴青年并协助其参加适当的培训（OECD, 2017, p. 68）。支持雇主投资培训的优势在于，雇主所开展的培训更能满足劳动力市场的技能需求，从而减少技能错配的风险。

通过鼓励正规教育之外的技能培训，为包括青年在内的所有个体提供灵活且高质量的技能培训机会，使其在技术迭代和市场变迁中能够自发地、动态地、可持续地完成技能更新与升级，从而促进全球技能的接续性发展。

（三）完善技能认证系统

技能认证是关于教育与培训成果是否合乎标准的问题。科学合理的技能认证系统是技能形成的效果保障，也是解决技能错配的关键，它不仅可以为打通正规、非正规和非正式教育做出贡献，也能为各国之间的资格沟通创造条件。随着各类学习形式越来越多，各国之间的劳动力流动日益频繁，完善相互贯通的技能评估与认证系统变得愈加重要。

为了实现不同学习成果之间的衔接与沟通，各国内部首先要建立统一的资格框架。学习者不仅能够在已有基础上开展进一步的提升，还可以畅通地在不同教育机构、教育类型、教育层次之间流动。葡萄牙制定标准，承认在正规教育之外获得的技能相当于获得高中文凭所需的技能，并在全国各地开设数百个成人学习中心，有工作人员专门帮助成人完成认定过程。在美国，由美国教育委员会等组织审查非正规课程并提出认可建议，评估非正规教育提供的技能与高等教育证书之间等效性的程序非常完善。因此，将通过非正规和非正式学习获得的证书纳入国家资格框架，这一过程需要专业权威的机构开展实施，并以统一的标准为前提和基础，从而向雇主和教育系统提供更准确的技能信息。

伴随劳动力的跨国流动趋势，各国之间还需要建立共同或类似的标准，加强技能伙伴关系，从而实现移徙工人技能资格之间的有效比较。构建区域资格框架（RQFs）是目前各国较为侧重的方式。区域资格框架通常被看作“翻译工具”，其功能是提高各国资格体系之间的透明度。在欧洲层面，各国一直致力于不同国家的资格认可，为了促进学分互认，欧盟较早构建了欧洲资格框架（European Qualification Framework）和欧洲职业教育与培训学分系统（European Credit System for Vocational Education and Training），以此提高学习成果的可比性，实现学习者的资格和工人的技能在欧盟国家之间的可移植性。自2011年以来，加拿大不断对行业国际赛事资格框架（IEQF）进行探索。该框架以一套国际商定的能力标准为基础，既包括专业标准的各个方面，还考虑了日益复杂的行业角色定义。最新的一项进展是由Lumina基金会发起的美国证书框架（ACF），该框架试图开发一个总体参考工具，以保证各种证书的透明度、可比性、流动性和质量，包括学术学位以外的非学位证书（ILO, 2023b）。从全球角度来看，可以从现有的区域资格框架中汲取经验，通过区域联系不断扩大技能认证系统的范围，从而实现全球的技能标准互通。

数字技术的发展拓宽了技能认证的模式和手段，生成了许多正式证书以外的评估工具，例如数字徽章（Digital Badges），以及由大规模开放在线课程开发的纳米学位（Nano Degree）或微硕士（Micro-Master），这些工具可以为学习者提供更加广泛的技能评估与认定。值得注意的是，新型技能评估工具必须由权威机构提供，并经国家相关部门认可，使其尽可能嵌入国家资格框架，从而确保工具的质量和可信度，避免欺诈、侵犯隐私等各种风险。区块链技术通过创建一个可核实的跨机构多边系统，提高了技能评估与认证的安全可靠性。其运用加密手段永久地保存个人学习记录，这些记录保存是透明的，不能伪造，并且可在许多机构访问和分发（Chen, 2018）。尽管发展尚未成熟，但区块链技术的应用却很广泛，在从个人到国际层面的各个学习领域均有涉及。它可以用来存储各种学习形式的证书，使成年人可以在劳动力市场上创建个人技能资格组合，以获得雇主的认可。目前，区块链技术已经被用于颁发数字证书（麻省理工学院媒体实验室、开放大学、尼科西亚大学）和工作场所内部证书（索尼）。未来，各国在区块链技术方面应加强数据监管，继续完善制定共同标准、创建和授予认证的制度和治理安排，充分利用技术手段在国际层面上协调技能认证，缓解全球化和流动带来的技能错配问题。

（四）开展技能协同治理

开展技能协同治理是构建良好技能生态系统的基础，在技能治理的过程中，要为利益相关者提供机会，使其在政策设计、实施、监测和评估中发挥自身作用。各国正在探索加强合作的新方式，致力于与利益相关者在技能治理方面开展更加可持续的对话。设立专门机构联结各利益相关者是最为普遍而有效的技能协同治理方式。20世纪70年代，德国成立联邦职业教育研究所（BIBB），负责收集有关职业教育与培训的信息，并对未来的技能需求进行研究。来自不同联邦部委、州政府以及雇主、行业协会和工会等各主体共同参与BIBB的决策过程，并达成一致的解决方案。社会经济理事会（SER）是荷兰在国家和国际社会经济政策方面的主要咨询机构，它由工业界资助，代表工会的利益，就重大的社会和经济问题向政府提出建议。挪威成立技能政策委员会以促进技能政策设计方面的良好合作，该委员会的主要任务是针对技能问题讨论各种解决方案，便于政府收到来自不同利益相关者和观点。挪威技能政策委员会由以下成员组成：四名雇主代表、四名员工代表、终身学习协会、挪威高等教育协会、职业学校理事会，以及由县议员代表的县市等（OECD, 2020, p. 103）。在国际层面建立一个涵盖各国所有利益相关者的机构并不现实，但各国可以在特定的利益方面开展局部合作，例如欧洲焊接联合会（EWF）和国际焊接学会（IIW）于1998年签署合同，为焊接人员开发国际教育和资格认证系统（ISEQ）。各国行业协会可以共同成立国际层面的联合会，在行业国际标准制定与技能资格认证中发挥作用。

除了让利益相关者参与政府决策，政府也可以积极参与由利益相关者创建、组织和管理的技能论坛中来，这种做法不仅可以促进技能政策对话，还能够表明政府愿意听取利益相关者建议的态度，加强双方的信任与合作。对于全球技能治理而言，还要充分发挥教科文组织、国际劳工组织、经合组织等主要国际组织的纽带作用，创建国家、区域和部门利益相关者平台，促进私营部门的参与以及教育系统和劳动力市场之间的沟通。例如教科文组织定期举办的企业论坛，通过在全球技能学院与私营部门之间建立伙伴关系，推动与利益相关者的对话和宣传，促进包容性技能的开发和治理。各国际组织之间也要加强协作，共同编制全球技能治理清单，针对各国的技能发展状况绘制全球版图，为国际技能治理难题提供解决方案。

（五）建立技能监测系统

国际人才竞争的背后是制度的竞争，各国为吸引高技能人才不断完善移民制度，因此有效识别与利用外来人力资源形成了构建技能监测系统的制度需求。随着技能要素愈加复杂，如何处理技能数据和信息成为各国亟待解决的关键问题。加强对技能数据的监测，并使准确有效的技能信息及时在利益相关者之间传播，有利于更好地制定技能政策，实现供求匹配，减少技能失衡，最终提高技能的使用效力、生产力和竞争力。因此，应构建一个技能监测系统，对所有关于技能、青年就业、劳动力市场和教育系统的数据信息进行跟踪管理。作为宏观调控者，政府首先要建立纵向数据系统，收集教育系统内外各个层次的权威技能数据。数据本身的价值是有限的，更重要的是对数据进行分析，了解政府、雇主、求职者、职业院校、学生、家长等最终用户的信息需求，并以恰当的方式呈现数据分析结果，使利益相关者可以有效地根据这些数据信息做出正确的教育和就业决策。

一些国家和地区已经开展了技能监测系统的初步尝试。丹麦的理性经济代理人模型（DREAM）可以为不同经济领域构建一套模拟和预测模型，涉及人口统计、教育与劳动力市场等各领域。加拿大职业预测系统（COPS）旨在分析未来加拿大劳动力市场的技能需求和技能供给的潜在水平、构成和来源，并提示哪些职业可能出现技能失衡。加拿大就业和社会发展部每两年发布一次详细的全国劳动力市场预测报告，对140个职业未来十年的发展情况进行国家职业分类（NOC）级别的预测（Thomas, 2015）。COPS系统还通过统计移民、毕业生、辍学生等群体数据，对劳动力参与率和职业供应进行初步估计。由于预测信息的详细性，该模型具有大量的数据需求。

可靠、广泛而即时的数据来源是保障技能监测系统有效性的前提，但技能数据的收集往往难度较大，且成本较高，因此定期开展技能评估与预测在很长一段时间内都面临阻碍。随着大数据技术日趋成熟，可以探索将其用于技能监测系统的模式，从而解决数据收集的时间、质量和成本难题。欧洲职业培训发展中心在2017年开启欧洲在线技能空缺分析系统（Skills OVATE），这种新型技能大数据系统从100个国家的28亿条在线招聘广告中收集信息，每季度更新一次劳动力市场数据和趋势。Skills OVATE补充了劳动力市场数据工具包，纳入技能情报、欧洲技能预测、欧洲技能指数以及欧洲技能和就业调查等（CEDEFOP, 2023）。保证技能监测系统的良好运作有两个重要因素，准确收集和分析有关技能的劳动力市场信息是要素之一，此外还要确保这些信息的可用性，能够被政府及利益相关者用于就业、教育、培训和移民领域的政策决策与制定。

在全球化时代，人类社会所面临的挑战是重叠交错的，充分展露了其脆弱性、关联性以及未来的不确定性。应对挑战需要国际社会的共同关注与集体行动。在全球技能发展的行动框架中，技能监测系统充当着枢纽的角色，它能够将各国更加紧密地联系起来，实现信息资源的共治共享。技能监测系统的未来发展方向是协调各国收集技能数据的步调，进行技能情报的跨国分析与比较，建立“全球技能跟踪系统”，用于记录技能开发、技能培训、技能认证与技能提升方案，以及各国青年的培训和工作轨迹。这不仅能够回应全球化和技能移徙的需要，对于更好地理解政治和制度环境如何塑造技能生态系统也至关重要。

    （陈衍工作邮箱：vetcy@vip.163.com）

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